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因地制宜推进审判辅助事务改革

发布人:网管员(张凤利)   来源:人民法院报   发布时间:2019-07-25 16:37:59


 审判辅助事务改革是司法人员分类管理的有力举措,是法院探索利用外部资源,构建与其他社会组织平等合作、优势互补的多元化协作模式的重要尝试,要因地制宜,逐步推进,实现资源的合理配置。

  当前司法改革已进入纵深区,对改革任务进行“精细化、具体化”探索是改革的重要方向。司法人员分类管理是司法责任制改革的重要内容,而推进审判辅助事务社会化则是司法人员分类管理的有力举措,是法院探索利用外部资源,构建与其他社会组织平等合作、优势互补的多元化协作模式的体现。

  虽然某些地方法院审判辅助事务社会化程度较高,但地区经济水平、市场状况与法院自身情况不同,审判辅助事务的剥离程度也各不同,各地法院在推行审判辅助社会化过程中应根据自身发展状况,从以下层面逐步推进审判辅助事务社会化,切不可一拥而上、盲目冒进,造成司法资源的浪费。

  首先,应明确法院购买事务的范围,制定外包项目办理的客观标准。审判辅助事务购买社会服务的逻辑起点在于能够实现对审判辅助事务的剥离,并在有效剥离基础上筛选适合社会化的审判辅助事务。使基层法院对于何种事务推进社会化有一个清晰预判。借鉴对法院审判核心事务以及审判辅助事物的划分,结合对狭义审判辅助事物的具体界定,基层法院对审判辅助事务的划分就具有可操作性。而市场性、公共性以及适法性三要素的对照,则为当前集约化管理后拆分出审判辅助事务小单元,探索不同单元购买社会服务的可行性提供参考标准。此外,在推进审判辅助事务社会化进程中应当事先经过充分的论证及调研,将司法诉讼程序中的主观性要求转化为客观性操作标准,制定外包项目办理的客观标准,为引入社会化服务提供制式化规范。

  广义审判辅助事务相较于狭义而言,实质上增加了法官助理职责的相关内容,而狭义审判辅助事务的界定更倾向于书记员职责的一般规定。对于法官助理能否以购买社会化服务的形式进行的顾虑主要有两点:一是聘任制法官助理会对法官助理作为法官后备力量的定位产生影响;二聘任制的职业发展前景难以吸收到与法官助理职责相匹配的高素质人才,难以实现购买预期,以上造成当前司法实践对聘任制法官助理的探索踟蹰不前。但随着司法体制改革的深入推进,制约聘任制法官助理的桎梏已然消失,在审判辅助人员的构建体系中,具有正规职业化晋升编制的法官助理与聘任制法官助理完全是两种不同的管理及培养路径,二者并不混同。同时,聘任制法官助理以法院基层助理存在缺口为前提,其购买初衷是为保障改革效果,并不会对作为法官后备力量的法官助理造成实质性冲击。此外,当前理论及实务界针对辅助人员引进及管理考核制度构建的研究不胜枚举,可以预见司法辅助人员的薪资待遇及晋升通道都将有所突破,聘任制法官助理的职业发展也在此行列。此外,结合当前国家司法考试标准中关于从事法律相关工作年限的规定,也为法院吸引更多高素质法官助理人才提供可能。

  其次,加强省级统筹管理,构建相关财政采购体系。法院当前经费体系以地方财政支撑为主,省级及中央财政为辅。自深化司法改革以来,省级以下人财物统筹管理被正式搬上议程,当前对法院购买服务经费的探讨也应将此项变革考虑在内。在省级统筹前,应考虑当前地方财政保障的形势,加强对法院内部财政预算的重视程度,通过合理预算争取地区财政对法院改革的支持。省级统筹后,则要考虑逐步建立以省级为主地方为辅的财政保障体系,通过建立统一的预算体系,保障法院改革有“油”可加。

  第三,加强政府扶植,培育符合市场预期的司法服务供给主体。受制于地方经济水平及社会组织对风险的回避心理,依靠市场自身发展的为法院提供优质服务并不现实。故应加强政府对此行业的扶植力度,从投资环境到资金支持、价值认同等层面引导发展,在提供专项资金培育社会组织的同时,引导社会组织增强对行业的价值认同,认可法院系统的问责需要。对于法院而言,良好的司法审判服务提供者不仅能够高效率高质量完成委托服务,而且能够有效减缩法院因此支出的机会成本,助力当前司法改革深度推进。

  与此同时,要因事制宜探索不同事务购买形式。审判辅助事务购买社会服务的方式多为两种,一是购买“劳务”,表现为与提供服务的第三方公司签订协议——劳务派遣方式购买服务,由第三方公司向社会招聘相应人员并签订劳动合同。法院作为用工单位只购买“人员”,并在第三方监管的基础上对服务人员进行培训、管理及考评。二是购买“项目”,对于审判辅助事务而言,某些事务通过“项目”整体外包更具优势,对于诉讼程序中能够拆分出的一个个事务性项目,例如卷宗装订及裁判文书上网等工作,都可采用“项目”形式外包给社会组织,法院只负责将事务打包,交付给社会组织,并对最终反馈结果进行验收。两种购买方式相较而言,购买“劳务”更侧重于不宜分割或者要求长期稳定关系的审判辅助事务,购买“项目”则侧重于能够快速打包,对服务人员综合素质要求不高的审判辅助事务。无论是购买“劳务”还是购买“项目”,购买方式的不同意味着可采取的外包策略不同,因事制宜的选取不同购买方式应当成为决策者推进审判辅助事务社会化的考虑因素。

  第四,构建考核监管体系确保配套管理科学运行。如果说审判辅助事务成功引入社会服务是改革成功的一大步,那么对购买服务的监管将是决定改革成功的关键一步。构建审判辅助事务考核制度应包括以下部分,一是质效考核及评估,购买服务的最终目的是实现质量目标及经费目标的最优结合,公共服务的有效供给主要体现为良好质量持续充足的供给公共服务,其要求将购买服务质量和数量均维持在一个相对平衡的水平。为实现上述目标,法院在购买社会化服务后应当对该项服务数量和质量进行持续监督和管理,构建完善评估标准体系。各地法院应结合地域特点,制定有效考核标准,并根据人力性购买和事务性购买的不同特质,分别制定有针对性的服务购买流程、考核标准、监督部门规章制度等。二是风险防控机制,法院系统保密工作尤为重要,保证案件公平公正的前提就是涉案人员要对案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私等遵守保密规则,要加强对服务人员的涉密教育,将保密法制宣传工作作为上岗培训的必要内容之一,要求涉密人员签署保密协议,以经济惩罚等手段降低涉密风险。同时可参考机要秘书的管理规定,对法院审判辅助事务购买社会服务评定不同秘密等级,根据不同秘密等级设定保密标准及泄密违约责任。

  最后,加强对购买社会服务立法指导和规则指引。政府购买社会服务的规制集中在《中华人民共和国采购法》及《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,此外还有一些地方规章。但上述规则呈现的交易范围有限,多集中在购买实体货物或者工程采购方面,对政府向社会组织购买服务规定较少且多为原则性,缺乏实施细则。对于社会化进程较晚的法院来说,上述已有规范对法院而言不具针对性,其在购买社会化服务时缺乏相应的立法指导及规则指引。从引领改革进程及规范改革举措出发,可由最高人民法院在上述法规基础上制定针对法院系统的采购规则,明确可采购范围、采购方式、考核监管及风险防控等,为各地法院逐步推进本院审判事务社会化提供依据、奠定基础。

  审判辅助事务社会化、集约化、信息化建设相辅相成,对审判辅助事务的剥离及规范化建设需借鉴典型地区的改革经验。此外,在将审判辅助事务剥离出现有司法流程时,要确保建立灵敏的对接反馈系统,保证整个司法程序的分而不散。